HACER UNA LEY

Quiero iniciar este capítulo con una pregunta concreta para el lector: ¿Sabe qué hace exactamente un congresista? Esta pregunta puede sonar básica, pero he descubierto que muchas personas no tienen idea qué es lo que se hace en el Congreso. Han sido muchas las ocasiones en donde personas de todo tipo: educadas, menos educadas, jóvenes y mayores, me han preguntado cuál es la diferencia entre un congresista y un senador, un senador y un representante a la Cámara, o un congresista y un representante. Al principio sentía sorpresa, especialmente, porque estudiantes universitarios me hicieran esta pregunta, aunque con el tiempo entendí que definitivamente hay un profundo desconocimiento sobre lo que es el Congreso y cuál es su papel en la democracia. En parte este descubrimiento me movió a escribir este libro.

Sin entrar en detalles sobre teoría del Estado, haré un resumen sobre lo que se hace en el Congreso, el tipo de sistema político que tenemos y, posteriormente, narraré con algunas anécdotas algo de lo que allí se hace.

¿Qué hace el Congreso de Colombia? Primero, es necesario resaltar que nuestro Congreso es bicameral, esto significa que tiene dos órganos diferentes: Senado y Cámara de Representantes. Esto se puede ver reflejado en la arquitectura del Congreso en donde si se mira de frente desde la Plaza de Bolívar, se puede observar un patio central que separa dos edificios en cuyos techos reposan dos grifos, figuras mitológicas que son mitad león, mitad águila y que representan el cuidado de las leyes. Desde esta misma óptica, el edificio de la izquierda es el Senado de la República y el de la derecha, la Cámara de Representantes.

Tanto los senadores como representantes —en las funciones primordiales— hacemos exactamente lo mismo. La diferencia radica en que los senadores son elegidos a nivel nacional y los representantes a nivel regional.

El Senado está compuesto por ciento dos senadores y la Cámara por ciento sesenta y seis representantes, hasta este periodo, ya que en el próximo, debido a una reforma política y a los acuerdos de paz, el Senado tendrá ciento ocho curules y la Cámara ciento setenta y dos. El objetivo de un Congreso bicameral es el de darle un mayor control y discusión a las leyes que allí se tramitan, además de darle una representación directa a las regiones. Así, un proyecto de ley debe surtir cuatro debates para que se convierta en ley de la república, dos en Senado y dos en la Cámara. Ocurre lo mismo con un Acto

Legislativo, que es aquel en donde se hace una modificación a la Constitución Política, que al ser un tema de mayor envergadura, requiere ocho debates para que se lleve a cabo: cuatro debates en el Senado y cuatro en la Cámara. Después de surtir los cuatro debates en el caso de un proyecto de ley, este pasa a sanción presidencial, en donde el presidente de la república con su firma la convierte en ley.

El presidente también puede objetar la ley por motivos de inconveniencia y devolverla al Congreso para que se dé un último debate si considera que dicho proyecto puede ser inadecuado para el país u objetarla por considerarla inconstitucional y en este caso el proyecto de ley va a la Corte Constitucional para que esta defina su exequibilidad.

Un congreso bicameral, en procura de mayor discusión, también tiene otras consecuencias indeseadas como una mayor lentitud en sus procedimientos. ¿Debe Colombia considerar un cambio de régimen legislativo para el futuro? ¿Un Congreso unicameral en donde los debates y leyes que se discutan se hagan de forma más rápida y ágil? Conviene que los ciudadanos opinemos públicamente al respecto y para hacerlo primero debemos conocer al menos en términos generales cómo funciona este órgano del poder público que, aunque desprestigiado, es vital para la democracia.

Las labores del Congreso son: discutir y hacer las leyes, reformar la Constitución Política, realizar control político al Gobierno nacional y aprobar el presupuesto nacional. El legislativo tiene una labor de crear y otra de controlar, ambas igual de importantes.

Cuando fui elegido al Congreso tenía una marcada preocupación por la seguridad en las ciudades. Mi primer debate de control político fue precisamente uno sobre la seguridad en Medellín. En este sentido dediqué mucho tiempo y reuniones a analizar cómo a través de una ley podríamos ayudar a mejorar la seguridad en las ciudades. Pensé en la posibilidad de presentar un proyecto de ley en donde los espacios públicos, como parques y unidades deportivas, tuvieran que cumplir unos mínimos de iluminación para evitar que estos lugares fueran escenarios para el crimen. También en la posibilidad de generar una regulación para los grafitis, de manera que estos solo se pudieran hacer en espacios determinados para que las calles del país ganaran en limpieza y orden y con esto se lograra una mayor sensación de seguridad para los transeúntes, de acuerdo a la

teoría de los cristales rotos. Pero a medida que iba investigando y hablando con los actores pertinentes de cada uno de estos temas, me daba cuenta de que la respuesta a la seguridad no iba en ese sentido y que temas como la seguridad en las ciudades eran más un asunto de política pública del resorte de las alcaldías de cada ciudad y no de una norma única para todos los municipios del país.

Un día visité a un empresario del sector automotriz en Medellín y me entregó un informe sobre el estado de la industria nacional realizado por una entidad llamada Proindustria. Lo leí con atención y me llamó la atención la claridad en el diagnóstico y las propuestas para impulsar este sector clave en la economía nacional. Después de leer el reporte, escribí al correo de contacto del documento y pedí una reunión con los autores del documento.

Algunas semanas después me reuní con ellos en Bogotá. Era un grupo de empresarios de centro de pensamiento sobre el tema industrial. La claridad y precisión en los conceptos obedecía a que eran los mismos actores de la industria quienes escribían y no un grupo de investigadores ajenos a esa realidad. Ellos escribían desde su experiencia y no desde el frío análisis de los indicadores, eso generaba un valor agregado a su labor. De la reunión con Proindustria descubrí que los tratados de libre comercio (TLC), suscritos por Colombia, eran asuntos de alto impacto para el país sobre los cuales no había una rendición de cuentas claras. Si bien los TLC han beneficiado a algunos sectores industriales y ha abierto a Colombia al mundo en materia de intercambio de bienes y servicios, hay otros sectores que han sufrido el rigor de la competencia con gigantes de la agricultura y las manufacturas, entre otros.

Creo y defiendo el libre mercado, no considero que un país pueda ser viable en el siglo XXI si no está abierto al intercambio de bienes y servicios con el mundo, al igual que de las migraciones, la conectividad en todas sus variables es clave para el desarrollo de las sociedades. Así como creo en el libre mercado, tambien creo en la rendición de cuentas y en la importancia de la gerencia en todos sus niveles. Lo que había encontrado en el Congreso es que frente a los TLC no había un seguimiento riguroso.

El Ministerio de Industria, Comercio y Turismo publicaba un pequeño reporte anual que muy pocos leían y ya estaba, en eso quedaba el seguimiento de los TLC. Sin embargo, Colombia seguía firmando estos tratados sin evaluar los impactos de los anteriores, por lo menos así ocurría en el Congreso. Al ver la necesidad de

un mayor seguimiento y rendición de cuentas del Gobierno frente a este tema, redactamos un proyecto de ley que obligaba una audiencia anual entre el Gobierno nacional, el Congreso y representantes de los gremios empresariales y cualquier otro sector con interés en el tema, para evaluar el avance y los efectos de los TLC.

El proyecto de ley estaba redactado y la voluntad de sacarlo adelante por parte nuestra era total. Faltaba algo antes de presentarlo formalmente al Congreso, buscar opiniones de otros actores y escuchar sus comentarios para complementar y fortalecer el texto. Creo que es fundamental incluir actores externos en el diseño y discusión de los proyectos de ley y las políticas públicas en sus etapas iniciales. Las ideas de los otros, incluso de los contrarios, son la mayor

utilidad para obtener leyes de mejor calidad que hagan un bien mayor. Por eso, recurrí a la Universidad EAFIT, Proantioquia y a la ANDI, para que revisaran el borrador inicial del proyecto e hicieran comentarios y sugerencias para mejorarlos. Efectivamente, las tres instituciones hicieron valiosos comentarios al articulado del proyecto de ley, lo encontraron pertinente y esto nos dio confianza para presentarlo ante el Congreso.

Un comentario adicional sobre lo anterior para seguir narrando el trámite de una ley y sus complejidades. Había mencionado que las leyes no son las respuestas más adecuadas a muchos de los problemas de la sociedad, aunque son necesarias, agregaría que creo en las leyes y políticas que se enfocan en problemas puntuales a través de cambios concretos, pero que pueden generar grandes impactos.

A veces no son las grandes reformas las que hacen falta para mejorar la vida a las personas, sino las soluciones concretas a temas en particular o cambios de mentalidad tanto en políticos como ciudadanos.

El objetivo principal de nuestro primer proyecto de ley era buscar una rendición de cuentas sobre el avance y consolidación de los TLC, no había ningún aspecto polémico o de un marcado tinte partidista, debido a esto decidí buscar firmas de representantes de todos los partidos políticos, incluso los más contrarios al mío, para demostrar que en medio de la marcada división en la que nos encontrábamos, por asuntos como la negociación de paz con las FARC, era posible coincidir en temas y luchar conjuntamente por sacarlos adelante. Algunos de los senadores y representantes a quienes pedía su firma para que fueran coautores del proyecto, se

sorprendían al ver esto, pues, no se lo esperaban debido al caldeado clima político. Aún así, muchos lo valoraban, como fue el caso con un representante del Polo Democrático, quien no solo firmó con entusiasmo el proyecto, sino que, posteriormente, se convertiría en un férreo defensor del mismo.

Una vez radicado el proyecto ante la secretaría general de la Cámara de Representantes, el proyecto iniciaba su trámite legislativo que consistía en cuatro debates para convertirse en ley. Todo lo anterior había sido fácil, pero ahora comenzaba un proceso complejo y desgastante. Los proyectos de ley de iniciativa parlamentaria, es decir de los congresistas, se cuentan por cientos en cada legislatura. Adicional a estos, están los proyectos que son de iniciativa ciudadana, del Gobierno y de las altas cortes, entre otros órganos del Estado que tienen la

potestad para presentar proyectos de ley ante el Congreso. Por supuesto, los proyectos prioritarios son los del Gobierno, más aún durante el periodo en el que me tocó servir, el proceso de paz con las FARC demandaba profundos cambios legales en el Estado que eran tramitados en el Congreso y que ocupaban buena parte de la agenda legislativa y, por lo tanto, de nuestro trabajo.

Dependiendo de la temática del proyecto de ley este ingresa a la comisión —de la Cámara o del Senado— que se encarga de las materias sobre las que versa el mismo. De esta manera, nuestro proyecto ingresó por la Comisión Segunda, al estar encargada de asuntos de comercio exterior. El primer paso, una vez radicado el proyecto, era el de hablar con el presidente de la comisión y su secretario general para que incluyeran el proyecto en el orden del día,

es decir, en la lista de temas a discutir. Al ser un congresista junior desconocido, se dificultaba que me dieran importancia. Siendo conscientes de esto, optamos por emplear como estrategia el viejo dicho: “La constancia vence lo que la dicha no alcanza”. Semana tras semana uno de los integrantes de mi equipo de trabajo iba a la Comisión Segunda y hablaba con el secretario para que incluyera nuestro proyecto en las discusiones. Yo hacía lo pertinente con el presidente de la comisión cada vez que nos encontrábamos. Esta rutina la repetimos durante un par de meses hasta que llegó el día del primer debate.

Como mencioné, el proyecto era sencillo y buscaba generar cambios básicos en materia de rendición de cuentas, de manera que sin mayor dificultad pasó al segundo debate, esta vez en la plenaria de la Cámara de Representantes.

La historia se repitió, cada semana debíamos buscar al secretario y presidente de la Cámara para que nuestro proyecto fuera agendado. Lo hicimos y lo logramos.

Una vez aprobado el primer debate y con la esperanza de que todo fluiría ágilmente debido al apoyo que el proyecto había tenido hasta ahora, enviamos el proyecto de ley al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, pidiendo que lo revisaran y aportaran sugerencias a la iniciativa. A lo anterior se le conoce formalmente como la solicitud de concepto. La respuesta fue desilusionante. Dijeron que nuestra propuesta era innecesaria porque el ministerio ya rendía cuentas anualmente a través de un informe que era enviado al Congreso y, por lo tanto, nuestra propuesta obligaba a que se repitiera este proceso dos veces.

Con el concepto negativo del ministerio, sabíamos que el trámite se iba a complicar, especialmente con los partidos de gobierno que eran mayoría y, en ese momento, bastante disciplinados en cuanto a las instrucciones que provenían del alto Gobierno. Lo que no era del agrado de la Casa de Nariño o los ministerios, tampoco lo era para la mayoría del Congreso.

No obstante, el proyecto pasó su segundo debate en la plenaria de la Cámara y así se repetía la misma historia en el trámite en el Senado. La única diferencia es que al ser el Senado casi que otro mundo para un representante como yo, allí debía hacerme presente con mayor frecuencia e incluso sustentarlo frente a los senadores de la Comisión Segunda. En esta comisión, algunos de los senadores sugirieron algunas modificaciones principalmente de forma,

razón por la cual no vi problema en avalarlas, de manera que con mayores concensos el proyecto seguía tomando forma hasta que finalmente pasó al cuarto debate en la plenaria del Senado y fue aprobado. Aparentemente la ausencia del concepto positivo del ministerio no había tenido efecto.

La aprobación del proyecto fue una causa de alegría para mí y para mi equipo, sentíamos que estábamos aportando algo concreto al país y que finalmente los discursos de campaña sobre transparencia y la necesidad de rendir cuentas en lo público se materializaba en una ley de la república. Pero aquí no termina la historia, faltaba la sanción presidencial. Y aquí es donde vuelve a cobrar protagonismo el famoso concepto del ministerio. El presidente objetó el proyecto aduciendo razones de inconveniencia y de inconstitucionalidad, porque supuestamente

el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo ya hacía un reporte anual sobre los TLC —nada más alejado de un argumento de constitucionalidad— y también decía de manera escueta que era inconveniente. Inconveniente, una elegante y amplia palabra en donde caben todas las interpretaciones.

La objeción del proyecto me generó al principio desconcierto y desesperanza. Parecía muy difícil materializar una ley al ser un partido de oposición y en medio de un ambiente de tantas emociones y divisiones. Así las cosas, el trámite que seguía era el de conformar una comisión accidental —esto es, temporal— de congresistas que revisaran los argumentos presidenciales y expresaran si estaban de acuerdo con ellos o no. La comisión se conformó, las objeciones fueron examinadas y el veredicto fue que no había razones válidas para objetar nuestro proyecto.

Seguíamos vivos. Nuevamente el proyecto tuvo que ser sometido a dos debates más, uno en la Cámara y otro en Senado, para que los congresistas votáramos el informe de la comisión accidental. La historia de volver a buscar a los presidentes y secretarios para que el proyecto fuera agendado se repetía una vez más. Finalmente, las objeciones fueron rechazadas en ambas cámaras y ya solo restaba un paso más para obtener nuestra ansiada ley, la revisión por parte de la Corte Constitucional debido a los argumentos de inconstitucionalidad. Ante la Corte, no había otra alternativa que esperar, porque el poder judicial sí que es otro mundo completamente diferente y en donde no tenía el más mínimo acceso. El panorama se oscurecía nuevamente, no solo la congestión judicial jugaba en contra de la revisión de nuestro proyecto, sino los cambios que recientemente

había tenido la Corte Constitucional con la llegada de dos nuevos magistrados.

Pasaron uno o dos meses, no recuerdo con precisión. Pedí a uno de los miembros de mi equipo averiguar a cuál magistrado habían asignado la revisión de nuestro proyecto y me informaron que el encargado de este caso era el magistrado Bernal, uno de los dos nuevos magistrados en la Corte. La cosa quedó así porque ni conozco al magistrado ni a ninguno de los que allí desempeñan sus labores. Poco tiempo después, llegó a nuestra oficina

la decisión de la Corte. El proyecto había sido declarado exequible, es decir, constitucional. Las objeciones presidenciales eran negadas una vez más, ya no por un órgano político como es el 78 Congreso, sino por la Corte Constitucional. De esta forma se habían agotado todas las instancias y desde la presidencia de la república no quedaba otro camino más que sancionar el proyecto y convertirlo en ley. Esta decisión coincidió con un cambio en el Ministerio de Industria y Comercio, en donde María Claudia Lacouture había salido del cargo y entraba María Lorena Gutiérrez, reconocida por ser una de las más cercanas asesoras del presidente de la república y mujer de altas calidades ejecutivas. Coincidencia o no con su fama a las pocas semanas se sancionó el proyecto y se convirtió en la Ley 1868 de 2017. Espero no haber cansado mucho a

lectores con este extenso capítulo de términos confusos y repetidos que resumen el proceso de hacer una ley en nuestro país. Esto quizás puede dar una idea de lo lentos y tediosos que son los procesos en el legislativo y una de las razones por las cuales quizás nuestra democracia no opera como quisiéramos. ¿O será que así debe ser? Valga la pena subrayar que en este caso, debido al contenido de la ley, no se afectaban intereses económicos y por lo tanto no hubo injerencia de lobistas de compañías. Esto también ocurre en ocasiones y hace que los procesos sean aún más complejos. Después de la ley en cuestión, hemos presentado otros dos proyectos de ley: uno que promueve los eléctricos y otro que promueve la innovación en el país. En otra ocasión les contaré sobre el trámite para sacar adelante el proyecto de vehículos eléctricos, en este sí se tocan intereses económicos de sectores industriales tan

poderosos como el del petróleo y el gas y, por lo tanto, imaginarán el grado de complicación que supone sacarlo adelante. Solo puedo decir que el del TLC fue fácil en comparación a éste.